«Удельная стоимость автомобильных дорог в России и странах Запада сопоставима»
Роман Старовойт, Руководитель Федерального дорожного агентства
В ближайшие 10 лет через Росавтодор должно пройти полтора триллиона рублей на строительство дорог в стране. Из чего эта сумма складывается?
В настоящее время объемы финансирования строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог на период до 2020 года установлены подпрограммой «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)». На последующий период объемы финансирования строек еще не установлены и могут быть оценены только ориентировочно путем вычитания из прогнозируемого объема Федерального дорожного фонда предусмотренных законодательством обязательных затрат на содержание и ремонт дорог по утвержденным нормативам затрат, расходов на управление дорогами и т.д.
Сейчас с достаточной определенностью можно говорить об объемах финансирования строек, установленных федеральной целевой программой «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)», которая в настоящее время корректируется с учетом предельных объемов финансирования, доведенных Минфином России на период до 2020 года. В материалах этой корректировки общий объем финансирования строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог на 2015-2020 годы по Федеральному дорожному агентству установлен в размере 1,5 трлн. рублей.
Что касается распределения этих средств между новым строительством и реконструкцией, то оно может быть определено после разработки и утверждения проектной документации на все объекты. Кроме того, это распределение не очень показательно, поскольку стоимость строительства и реконструкции дорог существенно различается по отдельным объектам. Например, реконструкция короткого участка дороги невысокой категории, включающего большой мост, может оказаться существенно дороже нового строительства более длинного участка дороги более высокой категории, проходящего в несложных природных условиях без искусственных сооружений. Поэтому более наглядными являются показатели ввода дорог в эксплуатацию. Показателями ФЦП с учетом указанной выше корректировки установлено, что в тот же период 2015-2020 годы по объектам Федерального дорожного агентства планируется ввести в эксплуатацию более 3,8 тыс. км федеральных дорог, из которых почти 2,8 тыс. км, или 72 % общего объема ввода составит реконструкция дорог, что в первую очередь направлено на сдерживание роста перегрузки автомобильных дорог в условиях увеличения интенсивности движения транспортных потоков.
Каков мультипликативный эффект от дорог? Принимаются ли во внимание подобные расчеты при планировании автодорожного строительства?
Конечно, расчеты мультипликативного эффекта лежат в основе планирования программ дорожного строительства. Однако, расчет такого эффекта для отдельной стройки не имеет смысла. Например, реконструкция участка дороги с расширением проезжей части даст эффект для пользователей дорог только если он не попадет в колдобину на соседнем участке. Не будет достигнут мультипликативный эффект от строительства скоростной дороги, если автомобиль, везущий груз в морской порт для дальнейшей отправки морским транспортом, в конце дороги упрется в шлагбаум на границе территории порта, не принимающего груз из-за своей перегруженности. Поэтому в Министерстве транспорта реализуется комплексная Государственная программа Российской Федерации «Развитие транспортной системы», предусматривающая меры, направленные на совершенствование всех видов транспортной инфраструктуры. В рамках этой программы предусмотрены мероприятия по строительству, ремонту и содержанию федеральных автомобильных дорог, определенные с учетом такого комплексного подхода к определению мультипликативного эффекта на транспорте. При этом перечень объектов строительства автомобильных дорог определяется в федеральной адресной инвестиционной программе, утверждаемой Министерством экономического развития Российской Федерации с учетом эффектов, достигаемых в социально-экономическом развитии страны в целом. Чтобы учесть влияние региональной и местной транспортных сетей на функционирование автомобильных дорог, Правительством Российской Федерации утверждена Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года, в которой направления развития транспортной инфраструктуры всех видов транспорта определены с учетом мультипликативного эффекта на долгосрочную перспективу.
Согласуются ли маршруты строительства новых и приоритетность реконструкции существующих автодорог с планами бизнеса, стратегиями развития регионов, давно обсуждаемой потребностью более равномерного распределения логистики по территории страны для устранения ныне существующего «москвоцентризма»?
Маршруты строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог тесно увязаны с приоритетами стратегий развития регионов, предусмотренными в них мерами по развитию бизнеса. Например, Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года, утвержденная Правительством Российской Федерации, предусматривает в качестве одного из основных условий ускорения социально-экономического развития региона формирование опорной сети автомобильных дорог, подкрепленное развитием автодорожной сети регионального и местного значения, что позволит сформировать предусмотренные этой стратегией региональные зоны опережающего экономического роста, в которых предполагается создать дополнительные условия для развития бизнеса.
Реализация этого положения Стратегии учтена федеральной целевой программой «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)», в соответствии с которой завершено строительство автодороги «Амур» Чита – Хабаровск, активно реконструируются федеральные дороги «Лена», «Колыма», «Уссури», «Вилюй». Эти меры, реализуемые в области развития федеральных автомобильных дорог, сопровождаются синхронизированной реализацией проектов развития региональных дорог в рамках федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года». В качестве одного из примеров: этой программой предусмотрено строительство и реконструкция на территории Забайкальского края подъездов к перечисленным в ней населенным пунктам от автомобильной дороги «Амур».
На учет интересов бизнеса направлены и предусмотренные федеральной целевой программой «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)» мероприятия по развитию магистральных дорог, в том числе по направлениям международных перевозок, подъездов к морским портам, например, строительство и реконструкция участков автомобильных дорог «Дон», «Кола», «Холмогоры», «Уссури», «Кавказ», «Каспий», подъезда к морскому порту Усть-Луга и т.д.
Сложной задачей является решение затронутой в вопросе проблемы устранения «москвоцентризма». Ее решение осуществляется по этапам в рамках Государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» с учетом Программы развития транспортного комплекса Московского региона на период до 2020 года, одобренной Министерством транспорта Российской Федерации совместно с правительствами Москвы и Московской области. Сложность решения этой проблемы связана с необходимостью одновременного взаимоувязанного решения отчасти противоречащих друг другу вопросов улучшения состояния маршрутов, проходящих в обход Московского транспортного узла, и снятия той значительной перегруженности подходов к Москве, которая существенно и отрицательно влияет на условия жизни жителей региона и ухудшает условия ведения бизнеса.
Значительное положительное значение для решения проблемы должно иметь создание Центральной кольцевой дороги, строительство которой госкомпанией «Автодор» начато в настоящее время, а также ведущаяся в рамках ФЦП реконструкция важнейших вылетных магистралей. На улучшение маршрутов, проходящих в обход Московского транспортного узла, направлена предусмотренная ФЦП реконструкция федеральных дорог Московское большое кольцо, Вологда - Новая Ладога, Нижний Новгород – Саратов, Сызрань - Саратов – Волгоград, Калуга – Тула – Михайлов - Рязань, Курск – Воронеж - Борисоглебск, Орел – Ливны – Елец – Липецк – Тамбов и т.д. К сожалению, темпы реконструкции вышеперечисленных дорог зависят от ограниченных возможностей федерального бюджета. Поэтому ускорение приведения в нормативное состояние этих дорог намечено достигать в рамках их капитального ремонта.
Сопоставимы ли затраты на строительство автодорог с точки зрения производительности труда у нас и на Западе?
Согласно данным Росстата, Международной организации труда, Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» уровень производительности труда в России во всех видах экономической деятельности – от автомобильной промышленности и нефтедобычи до банковского сектора и торговли – в 2-3 раза ниже, чем в экономически развитых странах. По данным Минэкономразвития, несмотря на то, что за последние 12 лет производительность труда в России выросла на 59%, пока она составляет порядка 40% от производительности труда в США.
Однако на вопросе измерения производительности труда следует остановиться подробнее, т.к. имеются многочисленные статистические трудности. Если оценка численности занятых обычно не доставляет проблем, то с измерением рабочего времени во всём мире дело обстоит достаточно неопределенно. Когда же мы начинаем заниматься межстрановыми сопоставлениями, то проблемы увеличиваются. Становится непонятно, как сравнивать уровни производительности в различных странах: в текущих ценах или в постоянных, с использованием паритета покупательной способности или без. Все это приводит к тому, что ни для одной страны не существует какого-то единственного общепринятого показателя, который рассматривался бы как идеальный.
Несмотря на то, что при разных расчетах показатели производительности труда варьируются, причем иногда довольно существенно, во всех случаях российские показатели ниже американских и европейских. Поэтому проблема есть и ее надо решать, прежде всего, на государственном уровне. В декабре 2013-го года министр экономики Алексей Улюкаев подтвердил эти выводы.
Однако, при всем при этом, удельная стоимость автомобильных дорог в России и странах Запада сопоставима, и невысокая относительно других стран производительность труда в нашей стране не оказывает слишком существенного влияния на общую стоимость строительства.
Но, конечно, существуют некоторые проблемы, влияющие на производительность труда в дорожном хозяйстве. Для их устранения необходимо решить три ключевые задачи:
Во-первых, повышение прозрачности и эффективности системы регулирования с помощью четкой регламентации и упрощения процедур согласования, а также выборочного пересмотра строительных норм.
Во-вторых, активное внедрение в дорожное строительство инновационных дорожно-строительных материалов и использование современных передовых технологий по производству дорожных работ, которые позволят снизить трудозатраты на выполнение этих работ, ускорят сроки самого строительства.
И наконец, в-третьих, повышение профессионального уровня в строительной отрасли путем привлечения к работе в России ведущих международных компаний и модернизации системы строительного образования и переподготовки.
Вопросы производительности труда в дорожном строительстве у нас и на Западе решаются идентично: государственный заказчик при выборе исполнителя строительно-монтажных работ, в силу норм действующего законодательства, производит оценку заявок с использованием следующих критериев: цена контракта, квалификация участника конкурса, сроки (периоды) выполнения работ, срок предоставления гарантии качества работ.
Насколько с точки зрения затрат на эксплуатацию и ремонтные работы выгоднее контракты жизненного цикла? Правомерно ли говорить, что такие контракты повышают производительность труда в автодорожной отрасли? Аналогичный вопрос – по другим формам ГЧП, например, концессиям.
Контракт жизненного цикла, КЖЦ, охватывает все три этапа жизни объекта – проектирование, строительство, эксплуатацию; частный партнер по КЖЦ самостоятельно принимает все проектные и технические решения, необходимые для выполнения проекта, и несет все технические риски. Изначально привлечение финансирования в проект осуществляется частным партнером в лице специальной проектной компании, государственный партнер осуществляет платежи по проекту только с момента начала эксплуатации объекта, оплата по проекту представляет собой ежегодную (или ежеквартальную) «плату за сервис» и зависит только от выполнения функциональных требований по контракту. В случае их невыполнения специальная проектная компания подвергается штрафным санкциям, оговоренным в контракте.
Одним из ключевых преимуществ КЖЦ перед государственным контрактом является то, что после ввода инфраструктурного объекта, сданного по КЖЦ в эксплуатацию, обязанность содержания объекта в полном объеме лежит на частном партнере и соответственно определяет заинтересованность частного партнера самому прилагать максимум усилий к снижению затрат на эксплуатацию как за счет эффективных проектных решений, так и за счет качества строительства, поскольку это все непосредственно влияет на межремонтные сроки и непосредственно на сами затраты на текущую эксплуатацию. В отличие от КЖЦ, объем расходов и затрат на ремонт и содержание объекта, созданного по государственному заказу, зависит от того, насколько качественно подрядчики – исполнители по государственным контрактам осуществили работы по проектированию и строительству объекта, а бремя содержания объекта несет государство.
Вместе с тем, КЖЦ является выгодным как для государства, так и для частного партнера, поскольку позволяет ему по итогам конкурса выполнять проектирование, строительство и эксплуатацию объекта, получая после ввода его в эксплуатацию гарантированные платежи из бюджета (при выполнении условий контракта).
Механизм привлечения негосударственных средств путем государственно-частного партнерства в настоящее время стал одним из главных инструментов государственной инвестиционной политики во всем мире. Прогрессивная практика свидетельствует о все более широком распространении различных моделей государственно-частного партнерства в транспортных отраслях, особенно при строительстве автомобильных дорог, крупных туннелей и мостов, обеспечивающих успешное выполнение программ развития транспортных комплексов под контролем государства.
Насколько глубок нынешний горизонт планирования в автодорожном строительстве? Реалистично ли говорить о стратегиях развития на 30 лет вперед?
В России, в том числе в дорожном хозяйстве, действует система планирования, в которой на каждой стадии имеется свой горизонт. Так, Правительством РФ утверждена Транспортная стратегия РФ на период до 2030 года, в которой установлены основные показатели дорожной сети, которые должны быть достигнуты в рамках среднесрочных государственных программ к концу периода в зависимости от сценария социально-экономического развития страны. Например, при оптимистичном (инновационном) сценарии к 2030 году общая протяженность сети федеральных автомобильных дорог должна быть доведена до 82,8 тыс.км. при сегодняшних 50,9 тыс.км. Должно кардинально измениться качество дорожной сети: доля автомобильных дорог I категории с разделительной полосой и числом полос движения не меньше 2 в каждом направлении к 2030 году должна увеличиться до 25,8% от общей протяженности, или в 3,8 раза по сравнению с 2010 годом. И т.д.
Более детально приоритеты Транспортной стратегии в области дорожного строительства изложены в Государственной программе РФ «Развитие транспортной системы». В ней показатели по объему строительства и реконструкции дорог утверждены на каждый год действия программы. Показатели эти в свою очередь формируются на основе прогнозировании объемов финансирования с учетом данных, полученных в результате наблюдения за ростом интенсивности движения на участке дороги при помощи датчиков автоматизированного учета транспортных потоков и ежегодной диагностики состояния дорог.
Третьим, наиболее детальным уровнем планирования, является Федеральная адресная инвестиционная программа, которая формируется на основе Федерального закона о Федеральном бюджете. Так как Федеральный бюджет утверждается на ближайший год и плановый период двух последующих лет, то и все дорожные работы с распределением бюджетных средств, соответственно, планируются на три года. Однако, выполнение дорожных работ по капитальному ремонту, ремонту, содержанию автомобильных дорог, может иметь горизонт планирования около 5-6 лет, но не более.
Это связано, прежде всего, с фактическим состоянием автомобильных дорог федерального значения, изменением конкретных условий дорожного движения.
Например, в случае открытия промышленного объекта или какого-либо другого производства в субъекте Российской Федерации, увеличивается объем перевозимых грузов, тем самым изменяется транспортно-эксплуатационное состояние автомобильных дорог по маршруту их перевозки. Или, например, в связи с принятием Правительством Российской Федерации решения о санкциях в отношении ряда европейских товаров, прогнозируется увеличение перевозок по территории Российской Федерации (сельхозпродукции с южных регионов Российской Федерации), что может отразиться на соответствующей автодороге, в связи с чем Федеральное дорожное агентство направляет средства на капитальный ремонт и ремонт таких участков автодорог с учетом межремонтных сроков, установленных Министерством транспорта Российской Федерации, и фактического транспортно-эксплуатационного состояния.
Решения на всех перечисленных стадиях планирования принимаются на основе детальных согласований с различными федеральными органами (Минтранс России, Минэкономразвития России, Минфин России) с учетом общенациональных приоритетов социально-экономического развития, финансовых возможностей.
Что касается стратегии развития на 30-летний период, то разработка такой стратегии может быть целесообразна с точки зрения установления общих приоритетов или направлений развития. В то же время определение размеров транспортных потоков и размеров их воздействия на состояние конкретных дорог, прогнозирование изменений территориального планирования в регионах и т.д. на 30-летний срок достаточно проблематично. Поэтому такие долгосрочные стратегии не могут выступать в роли планов по строительству и реконструкции конкретных участков дорог.